O STF, o CRP e os RPPS: legitimidade da União em instituir sanções gerais

Thiago Marques
26 de mar.
12 min de leitura

Larissa Búgida Aguiar de Carvalho, advogada, OAB/CE 36.518

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Introdução

O Supremo Tribunal Federal (STF) recentemente julgou, com repercussão geral, o Recurso Extraordinário nº 1.007.271, originário de Pernambuco, que trata da competência da União para impor regras e sanções no âmbito dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) dos entes federativos. Esse julgamento, ocorrido em 13 de dezembro de 2024, fixou diretrizes importantes sobre a relação entre as normas gerais federais de previdência e a autonomia de estados e municípios na gestão de seus RPPS. O objetivo deste artigo é analisar objetivamente o conteúdo do acórdão (Tema 968 da repercussão geral), explicar como a decisão afeta os demais RPPS brasileiros – especialmente no regime jurídico dos benefícios, nas regras de transição e na competência legislativa local – e discutir como os gestores devem interpretá-la e aplicá-la em seus regimes próprios, inclusive adaptando normas locais quando necessário.

Conteúdo do Acórdão e Tese Fixada pelo STF

O RE 1.007.271/PE discutia a constitucionalidade dos arts. 7º e 9º da Lei federal 9.717/1998, bem como do Decreto 3.788/2001, que estabelecem regras gerais para a organização e funcionamento dos RPPS e preveem medidas sancionatórias ao ente federativo que descumprir tais normas. No caso concreto, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF-5) havia decidido em favor do Município de Passira/PE, afastando a exigência do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) e proibindo a União de aplicar qualquer sanção pelo descumprimento das normas gerais de previdência. Em outras palavras, a instância inferior entendeu que a União não poderia condicionar repasses e outros benefícios federais à apresentação do CRP pelo ente federado, por considerar tal exigência uma invasão à autonomia local.

Ao julgar o recurso, porém, o STF reformou essa decisão. Por maioria de votos, o Plenário deu provimento ao recurso da União e declarou constitucionais os dispositivos legais questionados. Tratando-se de tema com repercussão geral reconhecida (Tema 968), o Supremo fixou uma tese vinculante para os demais casos. A tese firmada foi a seguinte:

Constitucionalidade das sanções gerais: É constitucional a previsão, em lei federal, de medidas sancionatórias ao ente federativo que descumprir os critérios e exigências aplicáveis aos regimes próprios de previdência social. Isso significa que a União, no exercício de sua competência para editar normas gerais sobre previdência (CF, art. 24, XII), pode estabelecer consequências pelo não cumprimento dessas normas, sem que isso viole, em si, a autonomia dos estados, Distrito Federal ou municípios.
Controle judicial e defesa técnica: Admite-se o controle judicial das exigências feitas pela União no exercício da fiscalização desses regimes, ou seja, o ente federativo submetido à sanção pode recorrer ao Poder Judiciário, devendo demonstrar tecnicamente: (i) a inexistência do déficit atuarial apontado pela União; ou, (ii) caso reconheça o desequilíbrio financeiro, a impertinência das medidas impostas e a existência de um plano alternativo capaz de assegurar, de modo equivalente, a sustentabilidade do regime próprio. Em suma, embora a União possa aplicar sanções e exigir o CRP, o ente tem o direito de contestar tecnicamente os fundamentos da sanção, provando que seu RPPS está equilibrado ou que adotará medidas eficazes para tanto.

A tese acima, apresentada em voto-vista pelo Ministro Luís Roberto Barroso e acompanhada pela maioria, delineia o entendimento consolidado. Houve reconhecimento explícito de que as sanções previstas na Lei 9.717/98 – como, por exemplo, o impedimento de receber transferências voluntárias, subvenções e garantias da União, celebrar convênios, obter financiamentos de bancos federais, dentre outras medidas em caso de não apresentação do CRP – não extrapolam a competência da União para legislar sobre normas gerais de previdência. Apesar de posições em contrário durante o julgamento (incluindo o voto do relator original, Min. Edson Fachin, que via nessas sanções uma interferência excessiva na autonomia dos entes), prevaleceu o entendimento de que tais medidas guardam consonância com o pacto federativo. Conforme salientado no voto vencedor, a atuação do ente central não fere a autonomia federativa, mas sim a conforma aos imperativos da responsabilidade fiscal e do direito fundamental à previdência social dos servidores públicos. Em outras palavras, assegurar que os RPPS sejam geridos com equilíbrio financeiro e atuarial, ainda que mediante sanções em último caso, foi considerado um meio legítimo de proteger tanto as finanças públicas quanto os direitos previdenciários dos segurados.

Destaca-se ainda que o STF, ciente da situação de instabilidade jurídica criada por decisões judiciais conflitantes nos anos anteriores, fez uma consideração importante de natureza prática. No acórdão, recomendou-se ao Poder Executivo federal que estabeleça um plano de regularização para os entes subnacionais que, amparados em liminares ou sentenças anteriores contrárias à exigência do CRP, deixaram de observar os critérios e exigências aplicáveis ao longo dos últimos anos. Esse ponto final do julgamento evidencia preocupação em proporcionar uma transição ordenada para o novo quadro jurídico: entes que eventualmente descumpriram regras gerais confiando em decisões judiciais agora superadas não devem ser simplesmente punidos de imediato, devendo-se buscar uma forma de adequação gradual à legalidade restabelecida.

Impacto no Regime Jurídico dos Benefícios dos RPPS

A decisão do STF afeta diretamente o regime jurídico dos benefícios oferecidos pelos RPPS, na medida em que reafirma a força obrigatória das normas gerais federais que delimitam quais benefícios podem ser concedidos e sob quais condições. A Lei nº 9.717/1998, que é a lei geral de organização dos RPPS, veda expressamente a concessão de benefícios fora do rol previsto para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), salvo se houver autorização na Constituição Federal em contrário. Isso significa que estados e municípios não podem criar benefícios previdenciários extravagantes ou mais amplos do que aqueles permitidos ao INSS (por exemplo, auxílios não contributivos, aposentadorias especiais não previstas em lei complementar, etc.), a menos que a própria Constituição faça exceção. Com o acórdão do RE 1.007.271, fica evidenciado que desrespeitar essas limitações poderá acarretar sanções federais legítimas.

Na prática, os gestores de RPPS em todo o país devem revisar seus planos de benefícios à luz das regras constitucionais e gerais vigentes, assegurando que nenhum benefício seja concedido fora do permitido. Por exemplo, aposentadorias precoces, pensões vitalícias indevidas ou vantagens não contributivas criadas apenas por leis locais, sem base na legislação federal ou constitucional, não terão amparo e colocam o ente em situação irregular frente à União. A decisão do STF reforça que o equilíbrio financeiro e atuarial do regime (exigido pelo art. 40 da CF) deve ser preservado; portanto, benefícios concedidos sem adequação atuarial ou sem previsão nas normas gerais poderão caracterizar desequilíbrio. Caso um ente insista em manter benefícios incompatíveis com as normas gerais (seja por legislação pretérita ou interpretação local), a União poderá recusar a emissão do CRP e aplicar restrições até que haja a devida adequação.

Por outro lado, cumpre notar que a possibilidade de controle judicial estabelecida na tese firmada permite que, se o ente federativo entender que determinada exigência da União quanto aos benefícios é indevida, possa contestá-la. Todavia, caberá ao ente provar tecnicamente que sua interpretação ou solução local não compromete o equilíbrio do regime. Em suma, os gestores deverão alinhar o regime de benefícios do RPPS às diretrizes nacionais, sob pena de sofrer consequências que agora foram chanceladas pelo STF como constitucionais.

Impacto nas Regras de Transição Previdenciárias

As regras de transição – dispositivos que amenizam a passagem de um regime previdenciário antigo para um novo, normalmente preservando parcialmente direitos de servidores próximos da aposentadoria – também sofrem influência importante do julgamento em questão. Nos últimos anos, especialmente após a Reforma da Previdência de 2019 (Emenda Constitucional nº 103/2019), os entes federativos precisaram adequar seus RPPS às novas idades, requisitos e bases de cálculo de benefícios, podendo adotar regras de transição locais para os servidores que ingressaram antes da mudança. A decisão do STF não invalida a possibilidade de regras de transição próprias dos estados e municípios; contudo, deixa claro que tais regras não podem desvirtuar os critérios gerais nem comprometer o equilíbrio atuarial dos sistemas.

Em outras palavras, se um ente federado estabeleceu, por lei local, condições de transição muito permissivas (por exemplo, mantenha por tempo excessivo requisitos antigos de aposentadoria ou calcule benefícios de forma mais vantajosa sem contrapartida financeira), essa situação poderá ser vista como descumprimento das normas gerais de organização do RPPS. A União, ao analisar a emissão do CRP, verifica se todos os critérios exigidos – inclusive quanto a financiamento e equilíbrio – estão sendo cumpridos. Regras de transição que causem déficit atuarial ou prolonguem desequilíbrios herdados do regime anterior podem motivar a negativa do certificado e as consequentes sanções. Assim, os efeitos do RE 1.007.271 são no sentido de forçar a reavaliação das transições: benefícios transitórios devem vir acompanhados de fontes de custeio adequadas, de modo a não ferir as normas gerais.

Vale destacar que o próprio STF, como mencionado, recomendou uma espécie de plano de regularização para entes que ficaram defasados no cumprimento das normas por força de liminares anteriores. Muitas dessas situações envolvem exatamente regras de transição ou a não aplicação tempestiva de novas exigências. A decisão com repercussão geral, portanto, pressiona pela atualização imediata dos RPPS às reformas nacionais, mas com sensibilidade para um ajuste ordenado. Na prática, estados e municípios que ainda não implementaram integralmente as novas regras de aposentadoria (idade mínima mais elevada, novos cálculos de pensão, contribuição de inativos, etc.) deverão fazê-lo o quanto antes. Transições graduais devem estar dentro do que as normas gerais toleram e, se implicarem algum desequilíbrio temporário, os gestores precisam apresentar planos de equacionamento desse déficit, sob pena de intervenção indireta via restrições federais.

Em suma, as regras de transição locais permanecem possíveis, mas agora sob o escrutínio firme da União: só serão aceitáveis se compatíveis com a perenidade financeira do sistema. A competência local para delinear transições não foi eliminada, mas seus limites ficaram mais claros após o julgamento.

Impacto na Competência Legislativa Local e Autonomia dos Entes

Um dos pontos centrais do julgamento foi definir os limites da competência legislativa da União e dos entes subnacionais em matéria de previdência do servidor público. A Constituição Federal, em seu art. 24, inc. XII, prevê a competência concorrente da União, estados e DF para legislar sobre previdência social. A União edita normas gerais, enquanto os estados (e por simetria, os municípios) exercem competência suplementar para adaptar a legislação às suas peculiaridades, sem contrariar as normas gerais. O embate no RE 1.007.271 precisamente girou em torno de até onde as normas gerais federais podem ir sem invadir a autonomia administrativa e legislativa dos entes federados.

Com a decisão do STF, firmou-se que a União não exorbitou sua competência ao impor exigências e sanções via Lei 9.717/98 e seu regulamento. A interpretação vitoriosa foi a de que as medidas de supervisão, fiscalização e punição pelo descumprimento são parte integrante das normas gerais de previdência, situando-se “nos estritos limites da competência concorrente conferida à União” pela Constituição. Desse modo, ficou pacificado que a legislação local de RPPS deve se sujeitar a essas balizas gerais: havendo uma norma federal geral válida, cabe ao ente segui-la ou complementá-la, e não afastá-la. A autonomia dos estados e municípios para gerir seus regimes próprios permanece no âmbito suplementar – por exemplo, podem fixar alíquotas de contribuição dos servidores, desde que respeitados mínimos ou diretrizes gerais; podem criar fundos previdenciários, estruturar carreiras e regras específicas, desde que não contrariem os princípios e limites postos nas normas gerais.

Importante notar que a decisão do STF não significa uma federalização completa da previdência dos servidores, mas enfatiza que autonomia não equivale a soberania absoluta nesse tema. Houve no julgamento a consideração de que vincular o CRP a repasses financeiros poderia ser visto, por alguns, como desvio de finalidade da norma geral (pois interferiria em matérias orçamentárias locais). No entanto, o entendimento prevalente rebateu esse argumento ao observar que as restrições atingem primariamente a própria União (impedindo-a de transferir recursos a entes irregulares) e servem a um propósito legítimo de interesse nacional – garantir a solidez dos RPPS. Assim, consolidou-se que a competência legislativa local em matéria previdenciária deve ser exercida em harmonia com as normas gerais da União, e não contra elas.

Com a tese de repercussão geral, se havia dúvidas nos demais entes sobre a legitimidade de cumprir certas imposições federais (por exemplo, envio de dados atuariais, limites de despesas, segregação de massa, instituição de previdência complementar para servidores que ganham acima do teto do RGPS, etc.), agora resta claro que essas exigências têm força vinculante. Os municípios e estados não podem invocar autonomia para fugir ao cumprimento de obrigações de transparência, equilíbrio e boa gestão fixadas em lei federal. Em resumo, a competência local continua relevante para detalhar e implementar o regime próprio, mas ela não pode se opor às diretrizes gerais – sob pena de, conforme decidido, o ente sofrer sanções legais sem que isso configure ofensa federativa.

Interpretação e Aplicação da Decisão pelos Gestores de RPPS

Diante desse novo panorama jurídico, os gestores de RPPS (diretores de fundos previdenciários, secretários de previdência dos entes e técnicos responsáveis) precisam adotar uma postura proativa de conformidade. Primeiramente, é essencial interpretar corretamente a decisão do STF: longe de ser apenas uma questão teórica, o acórdão vincula a administração pública e demandará ajustes concretos nos regimes próprios. Os gestores devem reconhecer que todos os critérios fixados em normas gerais federais para os RPPS são de observância obrigatória, incluindo as que decorrem de recentes reformas constitucionais e infraconstitucionais. Assim, recomenda-se mapear todas as exigências hoje vigentes – por exemplo, manutenção do equilíbrio financeiro anual e atuarial, limites de benefício, alíquotas mínimas de contribuição, instituição de regimes de previdência complementar quando aplicável, aplicação de aportes para cobrir déficits, entre outros – e verificar a situação atual do ente em relação a cada item.

Em seguida, deve-se adaptar as normas locais de previdência que porventura estejam em desacordo com o estabelecido nacionalmente. Isso inclui promover alterações legislativas na lei municipal ou estadual do RPPS para eliminar dispositivos incompatíveis (como benefícios não autorizados pela Lei 9.717/98 ou condições de aposentadoria já revogadas pelas Emendas Constitucionais recentes) e inserir as novas regras necessárias. Por exemplo, se a legislação local ainda permite aposentadoria voluntária com idade inferior à mínima nacional ou cálculo de proventos mais benéfico do que o modelo federal atual, tais pontos precisam ser reformulados. Da mesma forma, se ainda não foi implementada a previdência complementar para os servidores que ganham acima do teto do RGPS (conforme exige a EC 103/2019), ou se a alíquota de contribuição dos servidores ativos está abaixo do patamar exigido, o gestor deve encaminhar os projetos de lei ou medidas administrativas para regularização. A decisão do STF dá respaldo jurídico para que os gestores argumentem junto às suas equipes de governo e parlamentos locais sobre a necessidade dessas reformas, uma vez que a não adequação pode implicar sanções severas e imediatas (suspensão de recursos federais, impedimento de financiamentos, etc.).

No âmbito da gestão cotidiana, os responsáveis pelos RPPS devem também fortalecer os mecanismos de controle interno e transparência. Como a União, via Ministério da Previdência, intensificará a fiscalização e condicionará a emissão do CRP ao fiel cumprimento das normas gerais, é fundamental manter atualizadas as avaliações atuariais anuais, demonstrando a situação financeira e atuarial do regime. Qualquer indício de desequilíbrio deve ser acompanhado de um plano de equacionamento já delineado, conforme as diretrizes federais, para que se possa argumentar que o ente está tomando as medidas cabíveis (evitando, assim, sanções precipitadas). Os gestores devem criar uma rotina de conferir os relatórios de conformidade do RPPS com as exigências federais (inclusive checklists divulgados pelo órgão central de previdência), antecipando-se a possíveis pendências.

Ademais, a possibilidade de controle judicial referendada pelo STF implica que, em caso de questionamento, os gestores terão de embasar tecnicamente a defesa do regime. Portanto, toda decisão local que se afaste parcialmente do padrão federal – por exemplo, uma regra de transição diferenciada ou um cálculo atuarial contestando o déficit apontado pela União – deve estar lastreada em estudos sólidos e documentação comprobatória. Na prática, se o Ministério da Previdência negar a expedição do CRP por entender que existe um déficit não equacionado, caberá ao RPPS, antes de buscar o Judiciário, reunir suas notas técnicas, pareceres atuariais e demonstrativos que contrariem ou justifiquem aquela conclusão. Essa preparação técnica é indispensável, já que o STF deixou claro que apenas argumentos estritamente técnicos poderão afastar, judicialmente, as exigências da União. Em resumo, a gestão previdenciária local precisa estar cada vez mais profissionalizada e alinhada às melhores práticas nacionais, servindo a decisão do STF como um alerta e um guia de atuação.

Por fim, os gestores devem buscar cooperação com o ente central ao invés de litígio. A recomendação do STF para um plano de regularização indica abertura para soluções negociadas e gradativas. Assim, municípios e estados podem procurar o Ministério da Previdência para celebrar termos de ajuste ou planos de adequação, comprometendo-se a implementar mudanças dentro de cronogramas razoáveis. Essa atitude demonstra boa-fé e pode evitar a aplicação imediata de sanções enquanto as reformas estão em curso. Além disso, é aconselhável aumentar a interlocução com os órgãos de controle (Tribunais de Contas estaduais/municipal e Ministério Público) para compartilhar o entendimento de que, após o RE 1.007.271, o cumprimento das normas gerais de RPPS não é opcional, mas um dever legal reforçado pela mais alta Corte. Capacitar as equipes jurídicas e técnicas dos RPPS para entenderem os detalhes do acórdão é igualmente importante, garantindo que a aplicação local esteja em conformidade com a interpretação dada pelo STF.

Conclusão

O julgamento do RE nº 1.007.271/PE pelo STF, sob o Tema 968 de repercussão geral, representa um marco jurídico para os Regimes Próprios de Previdência Social em todo o Brasil. Em síntese, o Supremo confirmou que a União pode e deve exercer seu papel de órgão normatizador e fiscalizador dos RPPS, estabelecendo regras gerais e sancionando o seu descumprimento, tudo isso com fundamento na Constituição e em prol da estabilidade dos sistemas previdenciários. A tese firmada pacificou a discussão sobre a validade do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) e suas consequências: ficou assentado que condicionar repasses e apoios federais à regularidade previdenciária dos entes não ofende a autonomia federativa, mas concretiza os princípios da responsabilidade na gestão pública e da proteção aos direitos dos servidores segurados.

Para os gestores públicos e técnicos previdenciários, os efeitos práticos são claros. Torna-se imperativo revisar e alinhar as legislações locais às normas gerais vigentes, assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial dos planos de benefícios e implementar, sem atrasos, as reformas previdenciárias determinadas em âmbito nacional. A decisão do STF, além de vincular as instâncias inferiores, envia uma mensagem inequívoca: a boa governança dos RPPS não é apenas uma recomendação de política pública, mas uma obrigação jurídica passível de enforcement. Nesse contexto, a profissionalização da gestão, a transparência nos números e a observância rigorosa dos parâmetros legais passam a ser não apenas boas práticas, mas condições para a continuidade do acesso a recursos e convênios fundamentais para os entes federados.

Em conclusão, o acórdão do STF fortalece o arcabouço federativo cooperativo na área previdenciária. Ele equilibra a autonomia local com a necessidade de uniformidade e solidez sistêmica, indicando que nenhum regime próprio subsistirá isolado das diretrizes nacionais. Cabe agora aos dirigentes dos RPPS incorporarem essa decisão em seu dia a dia, promovendo as mudanças normativas e operacionais necessárias para que seus regimes atendam plenamente aos critérios de regularidade. Dessa forma, além de evitarem as sanções previstas, estarão garantindo a sustentabilidade de longo prazo das aposentadorias e pensões de seus servidores, em consonância com os princípios constitucionais e com a orientação jurisprudencial consolidada pelo STF.